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足球即时赔率即时指数对比:完善行政組織法治的基本想

時間:2014-08-20 來源:未知 作者:小韓 本文字數:6701字
論文摘要

皇冠即时赔率网 www.471027.live   規范和治理行政組織,保證其高效運轉,是法治政府的基本要求?!度嬙平婪ㄐ姓凳└僖肥狀蚊魅誹岢鑫夜ㄉ璺ㄖ握暮晡澳勘曄?清晰無誤地把行政組織法治建設作為建設法治政府的重要內容。改革開放以來,我們雖然高度重視行政組織問題,并進行過多輪機構改革,但行政組織問題依然突出。黨的十八屆三中通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次要求“推進機構編制管理科學化、規范化、法制化”。

  一、問題突出的行政組織制度

  行政組織是行政權力的承載主體,是行政管理活動的實施者和后果的承擔者,在行政管理和國家治理中居于重要地位。按照組織—管理活動—監督救濟的邏輯理路,有關行政組織的規范和安排應當最先發展起來。由此,相應的行政管理活動才有組織基礎和依據,其后的監督救濟才有針對性和責任明晰性。從時間節點看,全國人大1979年通過了《地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》(1982、1986、1995和2004年曾先后進行過四次修正),1982年通過了《國務院組織法》,行政組織規范起步并不晚。上述兩部法律在憲法框架下為行政組織提供了基本規定,確立了行政組織的架構。不過,此后行政組織安排卻明顯滯后。

  (一)滯后于行政行為與行政監督救濟制度

  改革開放后的前十年,是我國行政法治建設的起步階段,依法行政觀念從無到有,行政組織建設初具形態,以《治安管理處罰條例》為代表的具體行政管理法律制度也開始建立,為行政管理的現代化和法治化奠定了基礎。不過,引人注目并構成我國行政法治建設直接推動力和第一個發展高潮的起點,卻是1989年頒布的 《行政訴訟法》(1990年實施)。大家公認,這部被稱之為“民告官”的法律是我國行政法治建設發展歷程中的里程碑?!緞姓咚戲ā芬韻蚴艿叫姓芾硇形跋斕墓?、組織提供救濟為宗旨,賦予公民、組織質疑行政管理行為的權利,憑借法院的審查監督行政機關。然而,正是處于組織—管理活動—監督救濟最末端的制度運轉撬動或帶動了前端制度的發展,最直接的結果是其他救濟制度和行政行為制度的快速發展?!緞姓Ψ7ā?、《立法法》、《行政許可法》、《行政強制法》等規范行政管理行為的綜合性法律以及眾多具體領域的法律規范的頒布實施,不僅整肅了行政管理乃至立法中的某些混亂局面,而且確立了我國行政行為法發展的基調和方向。同時,行政復議和國家賠償等行政監督救濟制度,在我國順利確立,并處于不斷完善之中??梢勻銜?至少從制度上看,我國行政行為和行政監督救濟制度建設取得了重大進展。相比之下,啟動 很早 的行 政組 織 建設卻 發 展緩慢。

  《地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》多次修訂,國務院分別于1997年和2007年通過《國務院機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》,但整體上看,自1982年之后直接針對行政組織的立法十分有限,且規定較為簡單。大量具體領域的立法,都或多或少涉及相關行政機關的職權、職責,制定或修訂時也往往成為爭議的焦點,本應成為解決行政組織問題、填補行政組織法空缺或彌補規定粗疏缺憾的恰當時機,但現實是,相當多的立法基于多種原因,要么直接回避這一問題,要么僅做概括規定,繼續容忍問題的存在。“三定”方案以及其后“三定”規定的廣泛運用,一定程度上緩解了問題,但卻存在位階低、規范性弱、變動性快等問題。因此,無論是從數量上還是從質量上看,行政組織制度建設均是行政管理制度建設的三大板塊中最薄弱的環節,無法與行政行為、行政監督救濟制度相匹配,甚至從研究投入力量看有關行政組織(法治)研究也少有人問津,研究成果最少。

  (二)滯后于行政組織的發展

  改革開放以來,隨著我國經濟社會發展,行政組織、機構事實上是我國改革最多、變化最快的領域之一,“行政機構改革”、“政府機構改革”已成為了我國社會中頻繁出現的一個“關鍵詞”。

  已進行的七輪行政機構改革,政府職能不斷調整,行政機構反復裁撤、合并與分立,人員多次分流,與改革開放之初的行政機構相比,今日的行政組織安排近乎“面目全非”,足見變動之大。然而,行政組織制度的建設卻沒有跟上這一發展進程,出現了行政組織規范與行政機構改革的“兩張皮”現象。

  一方面,行政機構改革似乎游離在現有行政組織規定之外進行,《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》鮮能為行政機構改革提供依據支撐和助力,反而成為改革的“障礙”,一些改革或者做法甚至被指違反了既有規定。有學者含蓄指出:“有很特殊的稱之為‘特設機構’以及規定為事業單位的行政部門,這些在《國務院組織法》中都沒有明確規定,缺乏法律依據。”有學者則直接提出了批評意見,“國務院的下屬機構中,‘國資委’作為‘直屬特設機構’于法無據;證監會、保監會、銀監會三大監管機構作為事業單位,于法不通。”

  另一方面,行政機構改革的成果“難以在法律意義上被承認,從而難以成為一種具有規范作用的固定制度”。由于主要是沿用傳統上慣用的政治或行政的手段來推動行政機構改革,法治化和制度化的水平低,改革的有益成果沒有反應到高層級的法律之中,如大部門體制、權力相互制約協調的有益改革實踐無法轉化為法律的統一要求,相反,行政機構改革的循環往復、回潮問題頻繁,影響了改革的推進。

  (三)滯后于行政管理實踐

  問題的關鍵或許不在于行政組織建設本身,而在于行政組織能否良好運作。事實上,行政組織問題之所以引發如此多的關注,并成為改革的重點,恰恰源于行政組織存在的弊病。這從黨的全國代表大會報告中可以略見一斑。十四大報告明確指出:“目前,黨政機構臃腫,層次重迭,許多單位人浮于事,效率低下,脫離群眾,障礙企業經營機制的轉換,已經到了非改不可的地步。”十五大報告同樣認為:“機構龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴重,直接阻礙改革的深入和經濟的發展,影響黨和群眾的關系。”十六大報告要求“切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題。”十七大報告重申“著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題”。十八大報告提出要“嚴格控制機構編制,減少領導職數,降低行政成本”。

  不可否認,在改革的推動下,行政組織問題的嚴重程度在不斷降低,但遠未達到合理預期。事實上,行政機關上下級之間、不同行政機關之間職能交叉嚴重,權力劃分模糊,不僅造成了行政管理運作的不暢,導致公眾對行政管理的不滿,而且經常造成了行政機關之間關系緊張甚至沖突,也使行政責任追究異常艱難。行政機關之間常因職權、職責不清、交叉、沖突等問題糾纏糾結,或發生沖突或相互推諉扯皮,既降低效率也影響形象。職權職責不明也使行政問責舉步維艱,由于權限責任的“先天”不明晰,就會出現事后追究責任時難以準確確定責任人,最終的處理極有可能是問責制歸之無效或不公平,難以讓受追究者心服口服地接受。如此局面,無怪乎公眾不滿意,連公務員也時有怨言。

  二、認真對待行政組織法治

  保證行政組織的高效運轉是行政組織管理的共同目的,有兩種重要方式達成這一目的:立法與經費。前者是通過對行政組織、機構訂立詳細、周全的規則,要求行政組織、機構設立、撤銷、變更以及職能和職權的調整等事項均需要嚴格依法進行;后者是通過對行政組織、機構賴以存在和運轉的經費和支出的嚴密控制治理行政組織,防止行政組織膨脹或者不合理運轉。兩種方式在治理行政組織中可以并行不悖,事實上為互補關系。不過,在具體運用方面仍存在細微的區別。一些國家偏重使用立法,而另一些國家更注重使用經費。

  日本是前一種做法的典型,其基本采用的是行政組織法律主義,雖然基于組織規制彈性化的要求有所緩和,但總體而言對行政組織采取嚴格法律控制主義。除日本憲法中的行政權條款外,日本制定有《內閣法》、《內閣府設置法》、《國家行政組織法》、《中央省廳等改革基本法》以及各省設置法、《地方自治法》等一系列法律,在法律之下又有政令、省令、訓令和通知組織規范階層構成,涵蓋行政組織的主要方面,可以說體系完整,規定細致。具體而言,在日本,就中央層面的行政組織而言,府、省、委員會、廳的設置及其所掌管事務的范圍由法律規定;關于內部部局、官房、局由政令規定;對于省內的調查官、企劃官等特別職位及其掌管事務等由省令制定組織規則,如《總務省組織規則》;關于更加具體的組織,如科長助理、理事官、主干等職位,則由各省、各廳長官通過關于內部組織的訓令加以規定。

  相反,英國、德國等國家雖然也制定有相關的行政組織法①,但更倚重經費控制行政組織。例如,英國在整體控制行政組織的前提下,賦予了行政核心決策層足夠的自主空間。政府職能和職權的創設或減少需由議會立法確定,而對既定的行政職能和職權調整和重組則交由首相和內閣。英國對各部職能、名稱等調整十分頻繁,每任首相都會根據形勢發展和自己的需要對部的設置作出安排,甚至首相在任期內也可以對部作出調整。但是,不管政府如何調整各部組織的安排,皆不能超出整體的要求,同時須受到議會預算的嚴格控制。

  客觀而言,我國對行政組織的控制采用的是立法與經費控制并行的模式,但是兩種方式的控制力度顯然都不夠,無法形成有效合力。如前述,有關行政組織立法簡約、不能跟上發展,且既有立法無法得到嚴格執行。此時,行政組織整體控制安排,正需要有嚴格的預算與經費控制來補充、補強。然而,目前我國粗放、寬松、隨意性較大的行政組織經費管理方式,恰恰無法擔此重任。由此,暴露或者加劇了行政組織問題。

  在現代社會,作為龐大體系的行政組織安排,不僅關涉到行政系統內的權力配置和組織架構,以及由此帶來的行政系統運轉的協調性和效率性問題,而且必然涉及到行政與公眾的關系,公共資金的使用與公眾的權益保障等。因此,通過法治治理行政組織是通行做法,即使采用寬松的行政組織法治控制模式的國家,也必須以行政組織規范明晰為前提。毫無疑問,我國未來的行政組織治理必須依賴立法與經費控制雙輪驅動,二者不可或缺,且須同時發力。但是,目前的關鍵是認真對待行政組織法治,確立一套適應需要的合理行政組織規則。“行政機關是法律的產兒”。行政組織的創立緣于法律的規定,行政機關的權力源于法律的授予,法律應當是行政組織賴以生存的基礎,依靠行政組織規則行政組織對外才能獲得正當性和合法性。

  伴隨著社會發展,政府職能與行政權力的調整與重組不可避免,機構的裁撤、合并、分立等,必然影響到眾多人員的利益,重大且復雜。行政組織規則可以為政府職能與行政權力的調整與重組,以及相關人事安排提供了規則和程序,有利于調整和重組的有序性和正當性。

  三、完善行政組織法治的基本想法

  提出行政組織法治的完善容易,但具體的完善則十分困難。本文不打算一一分析相關的問題,而選擇一些重點問題提出初步想法。

  (一)完善重點

  有關行政組織法治建設,一些學者很早就提出了體系化的建設思路。這是一個宏大的建設計劃,包括四個層次:第一層次為《行政組織基本法》,第二層次由《國務院組織法》和《中央行政機關設置標準法》、《地方基本法》、《社會中介組織法》三部分組成;第三層次是在第二層次下進一步立法,相對應的是各中央行政機關設置法,省組織法、市組織法、縣組織法、鄉鎮組織法和地方財政法,行業組織法和社會團體法等;第四層次為國務院和地方根據具體情況所作出的進一步規定。然而,這一理想化的方案無法在短時間內實現,行政組織法體系不可能一蹴而就。

  從現實角度看,目前需要做的是解決行政組織規范的重要問題。一方面,修訂《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》。這兩部法律應當構成中央行政組織與地方行政組織的基本法律,對行政組織中的重要事項作出規定,明確行政組織的基本原則和要求、行政組織形態、設置行政組織的程序等內容?!豆裨鶴櫓ā酚Φ苯徊較富裨漢凸裨盒姓溝鬧叭?明確國務院行政機構類型以及設置標準,特別是對部、委員會、直屬機構的區別作出更清晰的規定①??悸塹焦裨褐筆艋購凸裨鶴槌剎棵毆芾淼墓倚姓溝鬧匾?它們的設立和撤銷宜由國務院決定轉為全國人大及常委會決定。同時,《國務院組織法》可以授權國務院制定國務院組成部門、直屬機構和國務院組成部門管理的國家行政機構的組織條例。另一方面,應當發揮單行立法中對組織規范、職權職責劃分的作用。除直接規范的行政組織立法外,具體領域的單行立法都涉及到行政組織的職能、權力,我們應當充分發揮單行立法對完善行政組織規范中的作用,改變現有立法模糊處理、擱置權限爭議的消極做法,讓單行立法成為逐步明確行政組織權限的重要途徑。

  (二)強化行政組織的整體性

  將系統龐大的行政組織進行橫向的分工,劃分為更小的單元,既是權力制約的需要,也是實現管理專業化的需要。不過,行政活動的統一性和協調性要求行政組織必須有整體性,避免各自為政、自行其事。因此,行政組織建設應當注重行政組織的整體性和協調性。一些國家確立行政主體制度,正是為保證行政組織的整體性。“行政主體概念是使行政活動具有統一性和連續性的一種法律技術,是行政組織的法律理論基礎”。國外的行政主體通常少而明確,大體包括國家、地方團體與其他行政主體三類,中央行政組織與地方行政組織,均是置于國家與地方團體之下承擔具體管理事務的組織,對外代表國家或中央政府與地方政府,是以整體形象對外的。

  我國行政組織發展似重分散勝于重整體,因受到確定行政訴訟被告和行政復議被申請人安排的影響,一級政府及其下設的能夠獨立對外的行政機關,均被視為行政主體,從而形成了單個的行政機關各自對外以自己的名義承擔責任的局面,這大大削弱了行政的整體性,不僅出現了同一級政府的下設機關針對同一事件或問題作出不一致決定、提出不同觀點的現象,而且存在“強部門、弱政府”問題。完善行政組織法治應當強調行政管理的統一性,強化一級政府的部門的“政府性”,而非“部門性”;加強同級政府部門之間的協調性,建立有效的權限爭議解決機制和信息共享機制;明確不同行政機關之間的行政協助關系。

  (三)提高行政組織調整的規范化與開放度

  行政組織安排并非一成不變,行政組織隨發展不可避免會發生調整,這對尚處于政府轉型過程之中的我國而言更是如此。政府職能的不斷轉變,機構改革的繼續推行,都直接涉及到行政組織的調整??凸鄱?這一過程復雜且影響廣泛。不過,長時間以來,我國行政組織的調整多依靠行政手段,調整過程的規范性和開放度不夠,導致行政組織調整成為少數相關部門的利益博弈。政府職能調整涉及的機構會提出各種理由避免被撤銷、合并,結果可能會使機構的撤銷、合并成為泡影或延遲;一些機構同意合并,但常謀求保留相關人員的級別;一些機構雖然名義上合并,但貌合神離,實則仍然按原來的機制運作。如此的行政組織調整,導致行政組織調整舉步維艱,成效打折扣。究其原因,很大程度上源于行政組織調整存在利益部門化,公眾參與度甚至普通公務員的參與度與話語權不夠。黨的十八大提出要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”,事實上要求運用法治手段進行改革,將改革置于法治基礎之上。

  2014年2月,在中央全面深化改革領導小組第二次會議上發表的講話中,習近平總書記更明確指出:“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革。”行政組織調整應當走法治之路,逐步走向規范化,調整前應當通過立法對調整本身作出規劃、安排,確立調整的思路、方向、原則和要求。行政組織調整應當逐步打破相關人員主導、部門參與與專家論證形成方案、有關組織審議確定等相對封閉甚至有一定的神秘性的程序安排,讓行政組織調整所涉及的利益相關方都能參加到博弈過程,讓博弈更充分,提高過程的透明度,增加公眾的參與環節。

  (四)把行使行政職能與接管調整后的職能的組織納入考慮和規范之列

  從我國行政組織規范看,行政組織建設不能局限于行政組織本身,還需要考慮其他相關組織,特別是與政府職能相關的組織。一部分是目前不是行政機關,但事實上行使行政權力,運轉與行政機關無異的包括事業單位的組織;另一部分是接管原由行政組織承擔的政府職能的組織。前者原本應當納入到行政組織規范之列,但因種種原因卻游離于外,自然應將其拉回到行政組織規范序列。后者作為承擔已不屬于政府職能事務的組織,按道理自然不屬于行政組織規范應考慮的范圍。然而,問題的復雜性在于因為我國目前缺乏對這類組織及其活動的有效管理,導致事實上這些事務的處理反而顯得無序,一些公民、組織甚至抱怨還不如實行原有的管理?!豆賾諶嬪罨母鍶舾芍卮笪侍獾木齠ā誹岢鲆?ldquo;統籌黨政群機構改革”,事實上要求我們把行政組織改革、規范放在更大的背景下、更宏觀的范圍來考慮。

  [參考文獻]
 
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