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雪缘园篮彩即时赔率:地方政府處理鄰避沖突事件的現狀與改進建議

時間:2019-12-31 來源:湖南廣播電視大學學報 作者:劉小露,王亞思 本文字數:9099字

皇冠即时赔率网 www.471027.live   摘    要: 隨著我國城鎮化進程的加速推進以及社會主要矛盾的轉變,民眾對于公共設施的需求越來越多,質量要求越來越高。在城市治理中,由公共設施引發的鄰避沖突現象越來越激烈,對其有效治理成為城市良治的標志。本文以鄰避沖突的治理主體——地方政府為研究對象,分析地方政府在鄰避設施立項前與鄰避沖突產生后的行為,并從法律和機制的不健全、內部的強激勵、外部的弱監督三個方面探究其實施行為的原因,提出地方政府應對鄰避沖突事件要完善法律及機制的建設,厘清政府角色定位,拓寬外部監督渠道。

  關鍵詞: 鄰避沖突; 政府行為; 政治風險;

  Abstract: In recent years,with the acceleration of urbanization in China and the transformation of the main contradictions,the demand for public facilities is increasing and the quality requirements are getting higher and higher to varying degrees. In urban governance,the phenomenon of "Not-In-My-Backyard"conflicts caused by public facilities are becoming more and more intense,which directly threatens social stability,and its governance has even become a symbol of good urban governance.In this paper,the local government—the governance subject of "neighbor avoidance conflict",is taken as the research object.And the local government behavior,which before the project is established and after the "Not-In-My-Backyard"conflicts occurs,is analyzed. And then this paper explores the reasons of its implementation behavior from three aspects: the imperfection of laws and mechanisms,the internal strong incentives and the external weak supervisions. Finally,from the construction of perfecting the laws and mechanisms,clarifying the role of the local government,broadening the external supervision ways,this paper puts forward some countermeasures and suggestions for the local government in dealing with the "Not-In-My-Backyard"conflicts incidents.

  Keyword: "Not-In-My-Backyard" conflicts; government behavior; political risk;

  一、鄰避沖突的產生根源

  “鄰避”或者“不要在我家后院”(Not in my back yard)最早是由美國學者奧黑爾于1977年提出。他通過實際調查,發現美國民眾會對居住區附近的公共設施建設帶來的身體健康、生活環境和資產價值評估等方面的負面影響產生抵抗效應[1,1]。此后有關鄰避的研究進入了各國學者的視野,并成為城市管理研究中不容回避的話題。有人生動形象地指出,鄰避是一種認知態度、一種社會運動、一種法律失效、一種政策失敗、一種社會病態及一種爭論的典范。

  我國學者對于鄰避現象的研究主要集中在21世紀。其中廣為接受的鄰避設施概念主要是指服務于廣大民眾,但可能對生活環境、居民健康與生命、財產造成威脅,以致受到周邊居民排斥或感到嫌惡的設施[2,2]。這類設施主要有垃圾填埋場、化工廠、火葬場等。這些鄰避設施的鄰避效應主要表現在兩個方面:一是產生負外部性,如垃圾填埋場因為其本身的污染性,會造成周邊地區環境的惡化并引發附近居民的健康問題,火葬場可能會導致周邊房價下跌,造成經濟影響;二是成本與利益的不對等,鄰避設施通常是建在某個社區附近,這使得社區附近的區民承擔著健康、環境、經濟上的風險,卻為廣大公民提供著極大的便利,由此造成成本與收益的不對等。而鄰避沖突的爆發正是由于鄰避設施在為廣大居民提供便利的同時,其本身的負外部效應卻嚴重影響著周邊居民的既得利益。
 

地方政府處理鄰避沖突事件的現狀與改進建議
 

  隨著我國改革開放的不斷深入、經濟的快速發展以及城鎮化步伐的不斷加快,鄰避沖突越來越成為城市沖突中一種特殊而重要的表現形式,其領域與范圍都在不斷擴大,必須引起重視。目前我國政府針對鄰避沖突的化解,遵循的是“民眾街頭抗議—政府壓制—抗議升級—政府妥協—抗議結束”的固定模式[3,3],并沒有形成像國外那樣具有建設性的鄰避議題。本文通過分析地方政府在鄰避沖突事件中的行為,探究其實施該行為的原因,并提出相應的對策建議。

  二、鄰避沖突事件中的地方政府行為

  鄰避設施作為一項公共設施,其選址和興建都通過了政府的行政審批,且一項公共設施在實施之前政府都對其安全性進行了環境評價,其選址的可行性也有專家論證,為什么有的鄰避設施在興建或投入運營后會產生鄰避沖突?政府在推行鄰避設施的過程中主要采取了哪些措施?政府行為主要是指行政機關代表國家、運用國家權力進行的行為,它反映了政府職能在社會各領域的實際運行[4,4]。政府行為是由人民賦予的權力而進行的,必須代表公眾利益,同時由于地方政府具有準公司的性質[5,5],因此其行為也具備了自身利益。由此可知,鄰避設施建設運營前與鄰避沖突產生后的政府行為,其實就是在公利益與私利益之間進行博弈。由于本文研究的鄰避設施是具有公共性和公益性的,所以本文中地方政府行為主要是指政府為了平衡公利益與私利益,在社會公共事務管理中采取的具體行動。筆者認為地方政府在鄰避設施運營前實施的行為偏重于其自身利益的實現,而在鄰避沖突產生后實施的行為是自身利益向公共利益的轉化。

  (一)鄰避設施運營前的地方政府行為

  鄰避設施涉及的核心利益主體為地方政府、以企業為主的鄰避設施興建方、廣大民眾,其中地方政府居于主導地位,相對其他兩者來說擁有權利和信息優勢。在鄰避設施運營前,地方政府行為主要體現為對以企業為主的興建方的援助和對公眾的封閉。

  1.對企業的援助。

  改革開放以來,市場在我國資源配置中的作用從基礎性發展到決定性。地方政府作為轄區內資源的掌控者和規則的制定者,對市場的發展有著推動和影響作用,同時地方政府作為多層級政府中的獨立群體,擁有本身的利益、價值和權力[5,5],即其自身利益是客觀存在的。因此,在以經濟發展為核心的績效合法性的基礎上[6,6],地方政府工作的主要著眼點是加快經濟發展。由此,在面對能夠帶來快速增長的財政收入、GDP以及政績提升的鄰避設施時,地方政府往往會利用優惠政策吸引企業落戶,同時為企業在本地的落戶建設提供種種便利條件,即政府的援助。而以PX項目、核電廠等為主的鄰避項目由于蘊含著巨大的經濟收益,同時地區知名度的快速提升也符合地方政府促進經濟發展進而帶動職位晉升的需求,因而地方政府往往對這些鄰避項目采取支持與?;ご朧?。以2012年爆發的寧波PX項目沖突事件為例,該鄰避沖突事件的導火索之一是在PX項目環境評估中,政府部門在沒有民眾參與的情況下仍然通過了環保總局的環境評估審查和國家發改委的核準,使PX項目最后擁有合法手續。該項目的環境評估過程也揭示了政府部門、鄰避企業、環保部門之間形成了事實上的利益共同體。

  2.對公眾的封閉。

  從委托—代理的角度看,民眾與政府的關系就是委托人和代理人,地方政府作為人民權力的代理人,必須保證公共利益的最大化。Gleeson等學者指出在有關鄰避設施的選址階段,地方政府應秉持社會正義和?;さ鋇鼐用褡≌腦?,維護公眾利益,預防、緩解和解決鄰避問題[7,7]。但是在我國實際的鄰避設施的選址和建設過程中,因為擔心公民反對鄰避設施建設,一些地方政府、專家、企業往往僅采取在小范圍的項目調研和技術分析基礎上進行自上而下的公共決策,所以我國地方政府在鄰避設施的選址中普遍形成的決策模式為:決定—宣布—辯護[8,8]。同時地方政府在多數項目的選址階段常常采用的是“無知公眾模型”,即認為公眾對于污染問題是無知且過分敏感的,政府可以采用欺騙手段。因而項目在選址規劃階段主要依據業內專家意見進行封閉式決策[9,9]。這就相當于將作為鄰避設施利益主體與社會政治參與主體的民眾完全排除在外了。而公民由于其自身知識水平和獲取信息的有限性,以及我國政治參與制度的局限性,使其政治參與的渠道不夠暢通,因而在鄰避設施的規劃階段公眾的參與權就被取締了,造成公眾對鄰避設施的相關信息知之甚少。

  (二)鄰避沖突產生后的地方政府行為

  鄰避沖突的發生主要是由于鄰避設施周邊的公眾在感知到鄰避設施可能帶來的危害、風險以及利益分布的不均后,基于共同的地緣關系和利害關系,采取具有高度動員性和一致性的措施來抗議鄰避設施。從某種意義上來說,鄰避沖突事件也是一種“怒虎類”問題,即涉及到的相關利益主體的反抗性強,政府的可控制程度相對較低。因此在鄰避沖突發生后,都要求地方政府迅速作出反應。而我國地方政府出于維持社會穩定、降低執政風險的政府職能,所采取的行為主要是對公眾的被動回應和對企業的攫取。

  1.對公眾的被動回應。

  在公眾預感或已經感知到鄰避設施會給自身及所處環境帶來危害時,民眾就會給自己附上“受害人”身份,把自己看作公共服務和社會福利的“犧牲品”,強化其展開反抗活動的合理性[10]。縱觀我國社會公眾對鄰避設施的反抗活動,一般經歷三個階段:個體理性反抗階段—集體理性反抗階段—集體非理性反抗階段。在個體理性反抗階段,個別居民通過查閱相關知識,了解到周圍鄰避設施可能會帶來危害,在這一階段采取理性的抗議方式,如采取寫公開信、信訪等方式來向政府及設施興建方表達其反對意見。由于在這一階段參與抗議的人少,且地方政府和專家等主體通常認為鄰避運動是公眾自私和非理性選擇的結果[11],因此地方政府對其回應并不明顯。如2012年寧波PX項目沖突事件中,起初公眾對PX項目并不是抵制而是要求政府對距離較近的村莊進行搬遷,政府迫于公眾的上訪采取了被動回應,即發表了官員PX項目的相關說明,但這份說明并沒有對公眾最關心的拆遷或補償問題進行直接回答,只是從宏觀層面說明政府的工作安排,顯然不能平息公眾的不滿與憤怒。在政府的被動回應不能有效回應民眾的需求之后,公眾便開始從理性抗議進入非理性抗議階段,直到政府的回應滿足公眾之后,沖突才會趨于消失。

  2.對企業的攫取。

  鄰避沖突事件發生之后,地方政府迫于維穩壓力,在應對公眾的抗爭時采取的是“鎮壓、限制、疏導加妥協”的“人治”手法[12]。最后通常是政府對公眾反對建設鄰避設施要求的妥協,如2007年的廈門PX項目事件,2009年的廣州番禺事件,2012年的四川什邡宏達鉬銅項目群體性事件,以及2014年的茂名反PX項目事件,地方政府對于化解公眾鄰避沖突的做法要么是將項目遷址,要么是將項目擱置。而不論是遷址還是擱置,對于作為鄰避設施興建方的企業來說都是一種損失,企業對利潤最大化的追求是其推動鄰避設施成功選址和運營的唯一動力,但是隨著鄰避沖突的爆發,地方政府對項目的遷址或擱置都意味著企業在前期所作的努力都付之東流。同時如果將鄰避設施遷址,意味著該項目需要進行新一輪的環境評估,雖然在某些情況下地方政府也會對遷址或擱置的鄰避項目興建企業進行經濟補償,但毫無疑問的是項目的搬遷或擱置都將使企業面臨人力、物力、財力上的浪費。由于地方政府擁有決策的制定權和項目的審批權,在鄰避沖突事件發生之后,鄰避項目的興建企業也不得不遵循地方政府決策。

  三、鄰避沖突事件中的地方政府行為分析

  (一)法律和機制的不健全

  縱觀我國各起鄰避沖突事件的發生原因,其中或多或少與地方政府的行為不當有關,而這一切不當行為的背后都在于我國缺少明確界定鄰避沖突事件中地方政府主體權力和責任的法律法規。同時由于我國鄰避沖突事件主要爆發于經濟迅猛發展的21世紀初,國內相關研究的開展也主要是進入21世紀以來,這也使得我國在治理鄰避沖突的立法建設方面有很大的漏洞。比如對處理鄰避沖突的主體資格在法律上沒有明確的規定,導致鄰避沖突事件在實際解決中經?;嵊齙礁韃棵畔嗷ネ期?,造成治理效果差;此外鄰避設施立項時也缺少保障公民合法參與決議的法律法規。因此亟需完善有關鄰避事件的法律制度,并且制度要具有可操作性。能否從制度層面“建立一個能將大多數社會運動體制化的,同時將極端行為邊緣化的國家與社會關系”[13],決定著鄰避沖突事件的發展程度。

  鄰避設施之所以會造成廣大居民的反抗進而造成鄰避沖突的爆發,最重要的導火索在于鄰避設施給周邊居民帶來的成本負擔過重,造成嚴重的成本收益不均,同時對居民健康具有威脅?;諏詒萇枋┑惱庵痔卣?,地方政府本應該在鄰避設施選址前就建立合理的公眾參與機制、利益協調與補償機制等,但事實上在我國目前發生的鄰避沖突事件中,普遍存在的問題便是各種機制的缺失。由于在鄰避設施的選址過程中公眾參與機制的不健全或缺失,使得公眾對于由政府、專家和鄰避設施運營企業所拍板的項目選址存在懷疑;同時由于公眾缺少對相關鄰避設施的專業知識,在聽到鄰避設施所具有的危害時,會加劇對政府的不信任感。鄰避設施的補償機制不健全使得公眾無法與政府展開有效溝通與協調,這也加劇了居民對于鄰避設施的抵抗心理。

  (二)內部的強激勵

  1.社會穩定。

  建設服務型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內容,黨的十九大報告提出要增強政府公信力和執行力,建設人民滿意的政府。但在公共服務領域如鄰避設施建設領域卻成為政府與民眾沖突的高發地帶,在服務型政府的建設過程中如何減少沖突,降低執政風險,確保政治制度的穩定,成為各級政府面臨的一個關鍵問題[14]。

  在鄰避設施運營前的選址和興建過程中,政府官員出于“知道的越少,反對的越少”的心理動機和自利動機,對于鄰避設施通常采取政府內部決定。而在鄰避沖突爆發之后,政府害怕鄰避沖突的持續演化會造成嚴重的群體性暴力事件,引起社會騷亂,威脅政治穩定,甚至有可能造成嚴重的政治風險,于是往往采取被動回應的措施。政治風險論認為政府都有規避或降低來自民眾的政治風險的動機,這主要源于政府領導人追求自身政治前景和政權穩定的原因[15]。

  2.晉升激勵。

  雖然自2013年以來,黨中央反復強調反對以GDP論英雄的績效觀,但是正如十九大報告中所指出的,我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變,即我國在社會主義初級階段的基本路線沒有變,還是以經濟建設為中心。因此20世紀80年代以來所形成的以經濟增長為基礎的晉升錦標賽對于地方政府官員提升所轄區域的GDP、促進自己升遷概率的激勵在短期內不會發生根本性改變[16]。這種“晉升比賽”主要發生在同級政府官員當中,采取的是政府“職責同構”現象下的淘汰制晉升[17]。即對在機構設置上有很大的同構性和相似性的同一級政府官員的經濟績效進行比較,在晉升人數限定的情況下,相對位序高的人獲得晉升,其他人則面臨淘汰,參與人之間處于零和博弈的狀態。在這種晉升模式的推動下,利益驅動和政績誘惑就成為地方政府行為最重要的內在動因[18]。郁建興等學者認為,地方政府仍然遵循著財政收益最大化的邏輯進行社會建設[19]。地方政府在所轄地區的發展上還是以經濟發展為主,所以對于能夠帶來GDP增長、稅收增長以及就業增長的鄰避項目,地方政府會想盡一切辦法提供其所需的硬環境和軟環境。在任何社會,政府官員始終關心著自己的仕途和晉升,會更傾向于發展一些看得見、摸得著、見效快的政績工程,而大多數鄰避設施要么具有公共服務屬性,要么具有重大經濟屬性,同時鄰避設施的修建期限通常在一至三年內,且都是便于考察和投資收益性較快的項目,如垃圾廠、化工廠等。因而地方政府為了政績和當地經濟的增長,都會選擇支持鄰避設施建設。

  3.考核壓力。

  我國現在的干部人事管理仍沿用著1984年開始實行的“下管一級”的人事制度。在我國這樣一個多層級的黨政架構中,上一層級對下一層級具有壟斷性的人事任命權和罷免權,同時下級必須接受上級的考核和監督。在我國現行的考核體制下,上級對下級的考核內容不僅在于可測度的經濟指標,還包括一些不可測度的非經濟指標??剎舛鵲木彌副耆鏕DP、CPI、稅收等情況可以通過數字化的表格或圖表清晰得知;但不可測度的非經濟指標如社會維穩、環境?;?、社會公平等無法獲取具體的實施情況。因此,雖然對黨政領導干部的考核規定了德、能、勤、績、廉等指標,但因為一些指標的測量難度大,所以在實際考核時還是會更注重其經濟發展狀況,而當下級政府獲取到上級政府對其經濟發展的傾向后便會出現一個“層層加碼”的現象。這也直接導致我國地方政府行為模式的基本特征呈現出上級政府需求主導型偏好結構、精英政策模式為主軸的政府過程和強制性工具為主體的政府工具選擇結構[20]。在上述考核指標和考核標準下,如四川什邡宏達鉬銅項目、茂名PX項目等化工類的鄰避設施建設都是動輒投資幾十億甚至上百億的大項目,其修建成功不僅能夠增加該地區的工業產值,提升地區知名度,而且這種鄰避項目一般在投產后三年左右就可收回投資,這就保證了地方政府官員在任期內能夠增加政績,在上級政府以經濟發展為主的考核中取得成功。因而地方政府對于在當地修建鄰避設施的企業采取支持行為。

  (三)外部的弱監督

  地方政府作為中央政府或上級政府在地方的代理人,不僅享受著中央政府或上級政府給予的部分權力,而且作為地方廣大民眾的代理人,也行使著民眾讓渡的權力,因此其權力的運行必須受到內外部的雙重監督。在內部監督系統中,由于中央或上級政府對地方政府具有人事任免權和行政指令,地方政府受中央政府或上級政府的監督,從而形成了行政“以官治官”管控下的“對上負責”,而不是“對民負責”[21]。但是在行政“以官治官”的管控下容易形成信息的不對稱,即中央或上級政府可以利用“治官權”使地方政府迎合其取向,實行其意志,但是由于地方政府可能利用信息的不對稱而產生道德風險和逆向選擇問題,使得中央或上級政府對其日常行為難以進行管控,這也使得對于地方政府行為的監督有賴于以公眾、媒介等為主的外部監督。

  但是在現實中,在鄰避沖突事件產生前以公眾、媒介等為主的外部監督常常是弱化或缺位的,主要原因有兩個:一是鄰避項目信息未按規定予以公示。根據我國對于基礎設施的建設規定,在一項公共基礎設施修建前,必須將相關信息告知民眾或在政府網站上予以公示。但是在相關鄰避設施的建設過程中,政府并沒有按照程序予以告知。這使得公眾和媒體無法對其進行有效的事前監督,同時也使得公眾及相關主體對政府決策的合法性和項目的合理性產生懷疑和不信任。二是民眾及相關主體自身的限制。由于相關鄰避設施涉及的疑難問題較多,同時有的項目在建設初期所產生的經濟和健康危害不容易被感知到,因此以公眾為主的外部監督只能發揮比較弱的作用。

  四、地方政府應如何面對鄰避沖突事件

  鄰避沖突事件是一個涉及范圍廣、主體數量多的綜合問題,同時伴隨著經濟社會的發展和公民維權意識的增強,其發生的頻率只會越來越高,要求地方政府必須正視鄰避沖突的存在以及鄰避設施的鄰避性。同時地方政府不管是在立項前還是在鄰避沖突產生后,都應該在堅持依法行政的原則下完善各項機制建設,優化政府的社會管理與公共服務職能,增強政府治理能力和公信力。具體來說應當做到以下幾點:

  首先是完善法律和機制建設。我國當前鄰避沖突事件的解決主要是以鄰避沖突倒逼相關法律法規和公共決策體系的調整。如國家層面的《環境?;す膊斡氚旆ā?、北京市《重大民生決策公眾咨詢意見工作規定》等規定的出臺。譚爽、李暉將此種現象稱為??濾ㄒ宓?ldquo;治理術”,表明政府缺乏自上而下的關于鄰避方面的法律法規和機制。政府應當主動擬定關于預防和解決鄰避沖突條例的法律法規,優化、完善政治激勵約束機制、公民參與機制、利益補償機制等,同時疏通自下而上的意見傳達通道。

  其次是厘清政府角色定位。查爾斯·蒂利認為中國體制環境下所發生的集體行動更接近于“反應性”而非“進取性”[22]。這也反映了為什么我國近幾年的鄰避沖突事件反復陷入“一建就鬧,一鬧就停”的怪圈,這都是基于地方政府對鄰避沖突的解決更多的是迫于壓力而非動力。政府應厘清其角色定位,真正做到為人民服務,為市場經濟服務,而不要一直充當“閑不住的手”,做到真正回歸政府的本分。

  最后是拓寬外部監督渠道。監督作為政府管理公共事務的一個環節,必須貫穿于政府的整個管理過程。但是在鄰避沖突事件中,政府內部形成的以官治官使得監督不到位或缺位,而外部監督作用的發揮通常又在鄰避沖突產生之后,表現為事前監督不到位。要求政府必須拓寬外部監督渠道,如及時在政府網站上公開鄰避項目相關信息,邀請人大代表、政協委員積極參與決策活動,同時設立舉報電話,主動接受公眾監督等。

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    本文引用格式:劉小露,王亞思.鄰避沖突事件中的地方政府行為研究[J].湖南廣播電視大學學報,2020(01):36-41.
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